現(xiàn)代預算制度是現(xiàn)代財政制度的基礎。為加快建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，近日，市政府印發(fā)了《關(guān)于深化市級預算管理改革的意見》（泰政發(fā)〔2019〕3號，以下簡稱《意見》），現(xiàn)將有關(guān)政策解讀如下。
一、《意見》出臺的背景和依據(jù)
黨的十九大報告明確提出，要“加快建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”。2019年1月，省政府印發(fā)了《關(guān)于深化省級預算管理改革的意見》（魯政發(fā)〔2019〕1號），對深化預算管理改革作出了頂層設計和全面部署。從我市實際看，當前預算管理中仍存在一些薄弱環(huán)節(jié)，嚴重影響預算管理水平的提高，影響財政資金使用績效。對此，市委、市政府高度重視，要求市財政局堅持問題導向，通過深化預算管理改革從根本上解決這些問題和矛盾。在廣泛征求意見的基礎上，歷時5個月，先后經(jīng)過市政府常務會和市委常委會研究，市政府于6月28日正式印發(fā)本《意見》
二、《意見》出臺的目的
貫徹魯政發(fā)〔2019〕1號文件精神，適應預算管理制度改革的新形勢、新要求，總結(jié)梳理近幾年來中央和省、市關(guān)于預算管理制度改革的新措施、新規(guī)定，構(gòu)建全市預算管理制度改革框架體系。進一步深化預算管理制度改革，加快建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施預算績效管理，加快政府職能轉(zhuǎn)變，推進政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化，促進全市經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。
三、《意見》出臺的意義
《意見》全面貫徹魯政發(fā)〔2019〕1號文件有關(guān)精神，并根據(jù)預算管理改革的新形勢，將近年來中央和省、市出臺的預算管理制度改革的新規(guī)定融入到《意見》中，反映了預算管理制度改革的最新要求，是今后一個時期全市各級各部門推進預算管理制度改革的政策指導，將為我市建立全面規(guī)范、公開透明的現(xiàn)代預算制度奠定基礎，進一步將深化預算管理制度改革相關(guān)措施制度化、規(guī)范化。
四、《意見》的主要內(nèi)容
《意見》可以概括為“兩放權(quán)”、“兩統(tǒng)籌”、“兩轉(zhuǎn)變”、“兩規(guī)范”：
“兩放權(quán)”，就是深化預算管理“放管服”改革，把資金分配權(quán)交給部門，把項目確定權(quán)交給基層，厘清部門預算管理權(quán)責，增強縣（市、區(qū)）和部門（單位）資金使用自主權(quán)，進一步優(yōu)化預算管理權(quán)責設置，形成更加協(xié)同高效的工作機制。財政部門負責“抓兩頭”，前端抓預算編審及支出政策審核，后端抓預算績效評價和監(jiān)督檢查，不再參與項目申報、審批、驗收等具體事務，由業(yè)務主管部門履行預算執(zhí)行的主體責任；把項目確定權(quán)交給基層，不再自下而上層層申報審批項目，對下資金分配原則上采取因素法或整體競爭立項的方式切塊下達。
“兩統(tǒng)籌”，就是統(tǒng)籌“全口徑”預算編制、統(tǒng)籌專項資金安排，增強政府財力調(diào)控能力，集中資金保重點、辦大事。統(tǒng)籌“全口徑”預算，一是統(tǒng)籌“四本預算”，把一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算和社會保險基金預算集中起來統(tǒng)籌安排，一體化編制“四本預算”和政府債務預算；二是統(tǒng)籌政府債券資金和預算資金，在預算編制環(huán)節(jié)就同步研究政府債券資金安排，在風險可控的前提下充分發(fā)揮債券資金對財政預算的補充作用；三是統(tǒng)籌上級資金和本級預算資金，納入同一個支出“盤子”，對能通過上級資金安排的支出，優(yōu)先通過上級資金安排，置換出本級資金投向市委市政府確定的其他重點項目；四是統(tǒng)籌存量資金和當年收入，將部門結(jié)余資金、結(jié)轉(zhuǎn)兩年以上的資金以及支出進度慢、使用效益不高的資金統(tǒng)一收回，調(diào)整用于新增重點支出。統(tǒng)籌財政專項資金，就是嚴格專項資金的設立、實行“大專項+任務清單”管理模式和優(yōu)化專項資金支出結(jié)構(gòu)。以市委市政府重大決策部署為統(tǒng)領(lǐng)，結(jié)合機構(gòu)改革職能調(diào)整，進一步清理整合專項資金，實行“大專項+任務清單”管理模式，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，集中財力辦大事。
“兩轉(zhuǎn)變”，就是轉(zhuǎn)變財政資金分配方式、轉(zhuǎn)變財政對市場主體的扶持方式。一是轉(zhuǎn)變財政資金分配方式，由項目法轉(zhuǎn)為因素法，適宜由基層實施的專項資金，主要采取因素法分配。對確需實行項目法分配的資金，由業(yè)務主管部門組織項目申報、評審、公示等，主要采取競爭擇優(yōu)的方式遴選項目，確保項目安排科學合理；二是轉(zhuǎn)變財政對市場主體的扶持方式。減少政府對企業(yè)等市場主體的直接補助，相關(guān)扶持主要通過稅費優(yōu)惠政策、政府引導基金、以獎代補等普惠性市場化方式實現(xiàn)。
“兩規(guī)范”，就是規(guī)范預算編制和規(guī)范預算執(zhí)行，將各項預算管理要求制度化、常態(tài)化，健全完善預算管理體系，進一步提高科學理財水平。一是規(guī)范預算編制，主要包括早編細編預算，實行零基預算，健全預算定額標準，完善支出項目庫管理，推進預算標準化建設。二是規(guī)范預算執(zhí)行，著眼于提高預算執(zhí)行效率，優(yōu)化服務，進一步改進預算執(zhí)行管理。主要包括深化國庫集中支付改革，取消財政對部門（單位）的用款計劃審批，全面推行授權(quán)支付；深化政府采購管理改革，全面實施“預采購”機制，取消財政對部門（單位）政府采購計劃審核，推進政府采購“放管服”改革，進一步突出采購人主體地位，不斷提升政府采購效率和用戶滿意度；硬化預算執(zhí)行約束，強化預算法定效力約束，嚴格預算執(zhí)行。
五、《意見》落實的具體措施
一要強化組織領(lǐng)導。各級、各有關(guān)部門要切實提高思想認識，深刻領(lǐng)會改革精神，結(jié)合工作職責抓好貫徹落實。市財政部門要加強對市級部門（單位）和各縣（市、區(qū)）的預算業(yè)務指導，進一步細化改革措施，加快推進改革落地。市級業(yè)務主管部門要強化責任擔當，全面加強財務力量建設、預算執(zhí)行管理和內(nèi)部財務管理。對現(xiàn)已配備財務機構(gòu)的部門，要進一步充實財務人員力量；對無財務機構(gòu)、但有專職財務人員的部門，要完善財務機構(gòu)設置；對既無財務機構(gòu)，又無專職財務人員的單位，要建立健全財務機構(gòu)，配強配齊財務人員，盡快適應預算管理職權(quán)劃分和預算績效改革全面推進的新形勢，為各項改革順利推進提供組織和人員保障。各縣（市、區(qū)）要結(jié)合當?shù)貙嶋H進一步深化預算管理改革，與市級改革有效銜接，確保改革后上級分配下達的資金能夠“接得住、用得好”。
二要完善配套制度。市財政部門要牽頭制定完善綜合性資金管理、定額支出標準、預算執(zhí)行監(jiān)控等制度，并會同市級業(yè)務主管部門逐項制定或修訂專項資金管理辦法。市級業(yè)務主管部門要按照新的預算管理職責定位，結(jié)合預算管理需要和支出事項，制定內(nèi)部財務管理規(guī)章制度和各項資金分配使用的具體辦法，做到按制度管理使用資金。市財政部門要加快全市財政管理一體化信息平臺建設，逐步將各級財政資金分配使用納入實時監(jiān)控范圍，實現(xiàn)全過程留痕管理。
三要強化監(jiān)督問責。各級、各部門要切實增強政治意識和責任意識，嚴格遵守預算法等財經(jīng)法規(guī)，依法行使行政決策權(quán)和預算管理權(quán)，自覺接受監(jiān)督。市審計部門要對市財政部門、市級業(yè)務主管部門和縣（市、區(qū)）進行審計監(jiān)督，合理確定問題責任主體，并責成進行整改。市人大及其常委會將預算審查監(jiān)督重點向支出預算和政策拓展，進一步推進和完善預算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督。對資金使用績效差的市級部門和縣（市、區(qū)），市政府將進行約談，問題嚴重的收回資金、通報曝光，并予以問責。對在審計和監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的違規(guī)違紀問題，按照有關(guān)財經(jīng)法規(guī)嚴肅處理。
六、工作要求
《意見》強調(diào)各級、各有關(guān)部門要堅持問題導向，進一步提高思想認識，完善推進改革措施，結(jié)合工作職責分解落實改革任務，重點梳理改革短板，鞏固已有的改革成果，2019年基本完成深化預算管理改革的各項任務，在全市構(gòu)建起全面規(guī)范、公開透明的預算管理制度體系，初步建立現(xiàn)代財政制度基本框架。
相關(guān)文件：泰政發(fā)〔2019〕3號 泰安市人民政府關(guān)于深化市級預算管理改革的意見