解讀人：泰安市自然資源和規(guī)劃局黨組副書記、局長陳錦勇
為盤活城鎮(zhèn)低效用地，促進土地節(jié)約集約利用，2020年7月29日，泰安市人民政府辦公室印發(fā)《關(guān)于推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的實施意見》（泰政辦字〔2020〕44號,以下簡稱《實施意見》）。為做好《實施意見》的貫徹落實，方便社會各界全面了解我市城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)政策要求，現(xiàn)對《實施意見》進行以下政策解讀。
一、政策文件出臺的背景及依據(jù)
城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)是貫徹黨的十九大精神，推進經(jīng)濟供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要手段。今年3月份，山東省人民政府辦公廳出臺了《關(guān)于推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的意見》（魯政辦字〔2020〕32號）。依據(jù)該意見，山東省自然資源廳印發(fā)了《關(guān)于貫徹落實魯政辦字〔2020〕32號文件做好城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作的通知》（魯自然資字〔2020〕38號）。為統(tǒng)籌推進我市城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)，高質(zhì)量實施城市規(guī)劃，提升城市品質(zhì)，搞活土地市場，發(fā)揮好社會各方面參與城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作的積極性，根據(jù)省政府及省自然資源廳意見，借鑒外地先進經(jīng)驗，結(jié)合我市實際，制定了該《實施意見》。
二、政策文件出臺后的意義
該《實施意見》的出臺，是我市優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)調(diào)整、促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、指導我市經(jīng)濟供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措，為我市城市品質(zhì)提升、土地節(jié)約集約利用、城鎮(zhèn)低效用地盤活等工作提供明確的政策導向。
三、政策文件的主要內(nèi)容
《實施意見》共六部分，按照“政府引導、市場化運作、規(guī)劃引領(lǐng)、保障民生、連片開發(fā)”的指導原則，制定一系列配套措施推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)。主要內(nèi)容包括：
一是明確城鎮(zhèn)低效用地范圍。按照產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級類、城鎮(zhèn)更新改造類、用地效益提升類三種類型用地，結(jié)合我省“畝產(chǎn)效益”評價結(jié)果，對城鎮(zhèn)低效用地進行合理認定。
二是加強規(guī)劃引領(lǐng)管控。各縣（市、區(qū)）政府、功能區(qū)管委依據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、國土空間規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策等，組織編制低效用地再開發(fā)專項規(guī)劃，重點引導老工業(yè)廠房、老舊小區(qū)、城中村連片改造，注重與周邊區(qū)域綜合改造提升、歷史文化遺產(chǎn)保護與利用相結(jié)合；優(yōu)先保障市政基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務設(shè)施等用地；注重開發(fā)利用地下空間，一體化安排地下地上空間，促進城市生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間有機融合。
三是規(guī)范開發(fā)改造模式。為調(diào)動社會各方參與改造開發(fā)的積極性，《實施意見》提出了協(xié)議收儲改造、原土地使用權(quán)人自主開發(fā)改造、村（居）集體經(jīng)濟組織自行開發(fā)改造、微改造、危房改造等改造模式。開發(fā)改造用地由政府優(yōu)先收回或收購、儲備，依法予以補償。采取協(xié)議收儲改造模式的，在依法補償?shù)幕A(chǔ)上，可采取物業(yè)返還等方式對原土地權(quán)利人進行獎勵。
四是加強項目實施監(jiān)管。通過確定實施單位、編制實施方案、嚴格方案審批、項目實施監(jiān)管等步驟，各縣（市、區(qū)）政府、功能區(qū)管委負責項目的具體組織和監(jiān)管工作，督促實施單位按照既定改造方案及相關(guān)規(guī)劃要求實施改造。
五是完善政策措施。通過妥善解決遺留問題的用地規(guī)劃手續(xù)、鼓勵土地置換盤活、支持零星土地整合歸并，促進城鎮(zhèn)低效用地存量資源有效盤活和系統(tǒng)整體開發(fā)。
六是加強組織領(lǐng)導。各縣（市、區(qū)）政府、功能區(qū)管委是城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的責任主體，要制定工作方案，健全推進機制，落實工作經(jīng)費；要督促相關(guān)職能部門各司其責，簡化工作程序，合力推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)利用工作。
四、政策文件中重點說明內(nèi)容
（一）確定項目實施單位，編制實施方案。各縣（市、區(qū)）政府、功能區(qū)管委根據(jù)專項規(guī)劃確定的再開發(fā)范圍等，在充分尊重民意的基礎(chǔ)上，合理劃定開發(fā)項目，其中市轄區(qū)內(nèi)擬開發(fā)改造的項目,應優(yōu)先進行政府收購儲備，未納入政府采收購儲備的，可由所在區(qū)政府、功能區(qū)管委提出納入自主開發(fā)改造的范圍，報泰安市城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作領(lǐng)導小組審查后，報市土地資產(chǎn)管理委員會研究。經(jīng)市政府批準后，可以編制自主開發(fā)改造的實施方案。
對實施自主開發(fā)改造模式的改造單元，原產(chǎn)權(quán)人有開發(fā)能力或條件的，可以自主再開發(fā)；需要合作開發(fā)或轉(zhuǎn)讓方式開發(fā)的，原產(chǎn)權(quán)人應通過一定方式選定項目實施單位，項目實施單位在實施過程中應與原產(chǎn)權(quán)人簽訂拆遷安置補償協(xié)議辦理產(chǎn)權(quán)過戶手續(xù)成為現(xiàn)產(chǎn)權(quán)單位進行開發(fā)改造。原產(chǎn)權(quán)人、項目實施單位應知曉參與開發(fā)建設(shè)的政策規(guī)定和工作程序，承擔相應的市場風險。
項目實施單位按照再開發(fā)專項規(guī)劃和街區(qū)控制性詳細規(guī)劃，在模擬拆遷或簽訂安置補償協(xié)議基礎(chǔ)上，編制項目實施方案。項目實施方案應包括基本情況、規(guī)劃情況、土地利用現(xiàn)狀情況、協(xié)議補償情況、擬改造開發(fā)情況（開發(fā)改造模式、用地規(guī)模、改造單元搭配、開發(fā)強度、利用方向、資金平衡等內(nèi)容）。
（二）實施方案和項目用地規(guī)劃審批。項目實施方案按照征求權(quán)利人意見、重大項目實行專家論證、向社會公示等程序，報市、縣（市）政府批準后實施。其中市轄區(qū)內(nèi)的項目實施方案，由所在區(qū)政府或功能區(qū)管委審查通過后報泰安市城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作領(lǐng)導小組批準后，授權(quán)各區(qū)政府、功能區(qū)管委審批，并按照現(xiàn)行程序辦理用地和規(guī)劃審批手續(xù)。
1、污染地塊防治。各縣（市、區(qū)）自然資源主管部門會同生態(tài)環(huán)境主管部門在規(guī)劃編制、土地征收、收回、收購“6+1”行業(yè)用地時，嚴格按照《土壤污染防治法》《污染地塊管理辦法》《土壤污染防治行動計劃》要求，審核地塊是否開展污染場地調(diào)查，比對錄入全國污染地塊土壤環(huán)境管理系統(tǒng)，對未上報全國污染地塊土壤環(huán)境管理系統(tǒng)和不符合環(huán)境質(zhì)量要求的地塊，不予辦理相關(guān)用地手續(xù)。其他地塊用途變更為住宅、公共管理與公共服務用地時（原用途為非住宅、公共管理與公共服務用地），應進行土壤污染狀況調(diào)查及評審，否則不予辦理相關(guān)規(guī)劃、用地手續(xù)。
2、公益性用地移交。需向政府無償提供城市規(guī)劃要求的城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務設(shè)施等公益性用地，具體面積在項目實施方案中予以明確。一個改造單元內(nèi)涉及若干宗地，應按照比例均攤公益性用地面積。按照規(guī)劃要求移交的公益性用地，由自然資源和規(guī)劃部門簽訂收回協(xié)議書，并劃撥給有關(guān)城市管理主管部門。
3、辦理用地和規(guī)劃審批。通過自主、聯(lián)營、入股、轉(zhuǎn)讓等多種方式實施改造的，可以收購相鄰宗地，歸宗后實施改造。在改造過程中，按照批準的實施方案，可以按照整個改造單元評估定價、繳納土地出讓金，也可以與調(diào)劑搭配的改造單元合并評估定價、繳納土地出讓金。出讓金繳納標準應按改造單元內(nèi)整合后的現(xiàn)用地條件土地價格與原用地條件土地價格（或劃撥土地使用權(quán)價格）的差額補交土地出讓金。原用地條件不明確的，以證載用途標準容積率作為原用地條件。其中一個改造單元改造前后全部為住宅用地的，按照樓面地價評估補交土地出讓金。
評估由政府有關(guān)部門統(tǒng)一組織。市轄區(qū)范圍內(nèi)的土地價格由市國有土地定價協(xié)調(diào)小組進行集體定價后，提報市土地資產(chǎn)管理委員會研究，經(jīng)市政府批準后，通過存量補差價、協(xié)議出讓方式辦理用地手續(xù)。
4、微改造模式。舊村莊、舊城鎮(zhèn)、舊廠區(qū)整體或局部有保留價值的建筑物、構(gòu)筑物，可按照專項規(guī)劃實施微改造，用于發(fā)展體育、文化創(chuàng)意、科技研發(fā)、健康養(yǎng)老、工業(yè)旅游、眾創(chuàng)空間、生產(chǎn)性服務業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)+等新業(yè)態(tài)、新產(chǎn)業(yè)。新建建筑面積不超過原有建筑面積15%的，不計容積率，不補繳土地出讓金，允許辦理建設(shè)規(guī)劃審批手續(xù)。
5、危房改造。采取業(yè)主自行改造和市場化改造方式，所有產(chǎn)權(quán)人100%同意達成一致意見后，可選擇確定一種模式。
（1）業(yè)主自行改造模式。由原產(chǎn)權(quán)單位、業(yè)主委員會或該棟住宅樓全體業(yè)主組織改造，業(yè)主自行承擔全部改造費用，改造后不增加套數(shù)，總建筑面積不超過原建筑面積的30%，單套建筑面積不低于60平方米、不超過144平方米。危房改造總建筑面積增加15%（含）以內(nèi)的，保持原土地使用權(quán)類型不變，不用辦理用地審批手續(xù)；危房改造后總建筑面積增加超過15%的（不含新建單套建筑面積為60平方米的住宅），在換發(fā)不動產(chǎn)登記證書時，分兩部分繳納土地出讓金：超過15%的增建建筑面積按照辦理手續(xù)時樓面地價的60%繳納土地出讓金，15%以內(nèi)的增建建筑面積和原危房建筑面積按照現(xiàn)行房產(chǎn)評估價的1%繳納土地出讓金。產(chǎn)權(quán)人可以聯(lián)合申請自建，也可以委托專業(yè)公司代建。符合規(guī)劃要求的，可以對獨棟危房實施單獨改造。
（2）市場化改造模式。由全體業(yè)主自主選擇具有實力可信賴的合作建設(shè)單位簽訂改造協(xié)議，確定改造方案，參照有關(guān)標準約定回遷安置具體內(nèi)容后將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給合作建設(shè)單位，按照原產(chǎn)權(quán)人自主開發(fā)改造模式進行改造。因市場化改造產(chǎn)生的風險由業(yè)主按照改造合同自行承擔。實施市場化改造的，應納入開發(fā)改造單元實施整體開發(fā)改造。
五、政策文件落實的具體措施
（一）加強組織領(lǐng)導。各級城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作專班要定期研究再開發(fā)工作中遇到的問題和相關(guān)事宜，加強督促協(xié)調(diào)和效能監(jiān)督，建立部門聯(lián)合參與的實施機制、長效機制、激勵機制，強化政策協(xié)同，形成工作合力。
（二）落實優(yōu)惠政策。充分運用市場機制盤活存量土地和低效用地，落實好上級有關(guān)財稅金融支持政策和新增建設(shè)用地指標獎勵政策，破解工作中遇到的難點，以多種形式推進存量低效用地盤活利用。各級城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作機構(gòu)要及時出臺相關(guān)具體執(zhí)行政策、細則，破解工作難題。
（三）強化示范引領(lǐng)。泰山區(qū)作為市級試點單位，要先行先試，抓緊組織若干項目先行實施，今年要取得初步成效。其他縣市區(qū)也可以提前進行部分改造地塊的先行先試。對組織機構(gòu)健全、配套政策完善、專項規(guī)劃和項目方案切實可行、再開發(fā)范圍內(nèi)項目集中、經(jīng)濟社會綜合效益可觀的片區(qū)作為示范區(qū)域，給予用地指標支撐和政策傾斜。
（四）加強輿論引導。要充分利用各種新聞媒體和宣傳手段，密切跟蹤政策實施進展情況，強化風險評估，做好政策解讀，回應社會關(guān)切，營造有利于城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作的良好氛圍。
（五）實施督導通報。對各縣市區(qū)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)情況進行督導，督導結(jié)果作為新增用地指標分配、資金獎勵、評先樹優(yōu)的重要依據(jù)。
六、政策文件工作要求
城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)是一項長期的系統(tǒng)工程，需要做好持續(xù)更新。在實施城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)過程中，要結(jié)合危房改造、老舊小區(qū)改造、爛尾工程和閑置廠房治理等工作，加強政策集成和制度創(chuàng)新，統(tǒng)籌安排，聯(lián)動施治，盤活存量資源，全面提升節(jié)約集約用地水平。
相關(guān)文件：泰政辦字〔2020〕44號 泰安市人民政府辦公室關(guān)于推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的實施意見